Caminhos do Congresso
<<voltar

A Elaboração dos Projetos

Os Regimentos Internos da Câmara e do Senado prevêem que um projeto seja apresentado em três vias, divididos em artigos numerados e redigidos de forma concisa e clara, não devendo conter mais de uma matéria.

Mas um deputado ou senador não precisa se ocupar desta elaboração - ele pode apenas ter a idéia do projeto, ou recebê-la de terceiros, e aproveitar. É freqüente no Congresso que grupos da sociedade procurem um parlamentar para que este encaminhe projeto à discussão.

Para a elaboração de um projeto segundo as normas, o parlamentar conta com um corpo de assessores especializados, admitidos pela Câmara ou pelo Senado por concurso público. Eles não devem ser confundidos com os auxiliares de gabinete que cada parlamentar tem direito de contratar, sem concurso, apenas durante seu mandato.

Estes funcionários concursados formam a Assessoria Legislativa e a Assessoria de Orçamento e Fiscalização Financeira. Eles integram a estrutura administrativa do Congresso e estão preparados para elaborar proposições legislativas.

As proposições legislativas devem ser apresentadas perante três instâncias:

1. No Plenário

• Na Ordem do Dia, logo após a apreciação das matérias em pauta, e apenas durante 10 minutos, limitando-se à leitura das ementas (proposições em geral);

• No momento da discussão da matéria (emendas a projetos sujeitas à deliberação do plenário);

• No momento em que a matéria for anunciada (caso de alguns requerimentos específicos, como retirada de proposição da Ordem do Dia ou adiamento de uma votação).

2. Na Comissão

• Casos de propostas de fiscalização e controle e de emendas a projetos que dispensem a deliberação do plenário.

• Como emendas ou subemendas a proposições em discussão nas Comissões.

3. Na Mesa

• Quando se tratar de iniciativa do Senado, de outro Poder, do procurador-geral da República ou de cidadãos.

Recebida na Mesa, a proposição é numerada, datada, e publicada no Diário do Congresso Nacional e em cópias avulsas. No prazo de duas sessões, a proposição é despachada à comissão ou comissões competentes, para exame e parecer, na seguinte ordem:

1. Comissões que se pronunciam sobre o mérito de cada proposição legislativa, e por isso levam o nome de comissões de mérito. Uma proposição pode ser distribuída a no máximo três comissões de mérito.

2. Quando o tema da proposição envolve aspectos financeiros e tributários públicos, vai para a Comissão de Finanças e Tributação (CFT).

3. Obrigatoriamente, passa pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJ), que examinará sua constitucionalidade, sua juridicidade e a técnica legislativa, como também a adequação da redação. A CFT e a CCJ devem se pronunciar também sobre o mérito, quando a proposição contiver matéria de sua competência.

4. Se a proposição exigir mais de três comissões de mérito, uma comissão especial será criada, para dar tanto o parecer de mérito quanto os atribuídos à CFT e à CCJ.

Se a Mesa verificar, quando uma proposição é apresentada, que já há outra da mesma espécie tramitando na Casa, tratando de matéria idêntica ou correlata, determina-se sua tramitação conjunta, em um único processo, mas sem que sejam incorporadas. Há dois critérios de precedência:

1. Uma proposição do Senado precederá a uma da Câmara.

2. A mais antiga precederá a mais recente.

1. A TRAMITAÇÃO

Uma proposição legislativa percorre os caminhos obrigatórios do processo em três tipos de regimes de tramitação:

• Ordinário.

• De urgência.

• De prioridade.

O regime ordinário é o regime normal, que não dispensa exigências e formalidades regimentais.

Já o regime de urgência dispensa algumas destas exigências, para que a apreciação da proposição possa ser acelerada. Mas mesmo nesse caso três formalidades precisam ser respeitadas: a distribuição da proposição em cópias avulsas, os pareceres sobre a proposição (das comissões envolvidas ou de um relator especificamente designado em plenário) e o quorum - número mínimo de parlamentares em plenário para a votação da matéria.

A urgência é determinada pela própria natureza da matéria a ser analisada ou por requerimento do interessado na proposição, e deve ser aprovada pelo plenário. As matérias de interesse do governo normalmente tramitam em regime de urgência - motivo de queixa de muitos parlamentares, especialmente da oposição.

Considerada urgente, a proposição entra em discussão na sessão imediatamente subseqüente, ocupando o primeiro lugar na pauta de votações da Ordem do Dia.

Mas há uma tramitação ainda mais rápida para uma proposição: é a urgência urgentíssima, regime excepcional em que uma matéria é incluída na Ordem do Dia de uma sessão já em andamento. Ela depende de requerimento assinado e aprovado por dois terços dos parlamentares (342 deputados) ou pelo colégio de líderes de partidos e blocos partidários que representem essa maioria.

O regime de urgência constitucional pode ser solicitado pelo Presidente da República. Tem proteção especial da Constituição: prevê que Câmara e Senado se manifestem, cada um em separado, no prazo máximo de 45 dias. Se isso não ocorrer, a matéria entra automaticamente na Ordem do Dia. O Congresso queixa-se freqüentemente dos abusos do Executivo na solicitação do regime de urgência constitucional para matérias de seu interesse.

O regime de prioridade também dispensa certas exigências do Regimento Interno das duas Casas, entrando na Ordem do Dia da sessão subseqüente logo em seguida às matérias que tramitam em regime de urgência. Igualmente depende de requerimento aprovado pelo plenário ou pelos líderes que o representam.

2. A TRAMITAÇÃO NAS COMISSÕES

As comissões emitem pareceres sobre as matérias de sua competência nos seguintes prazos:

• Quarenta sessões, quando em regime de tramitação ordinária;

• Dez sessões, no regime de prioridade;

• Cinco sessões, no regime de urgência - é o caso das emendas à Constituição propostas pelo governo.

• O mesmo prazo da proposição principal, quando se trata de emenda apresentada em plenário.

Há várias maneiras de se retardar ou obstruir a tramitação de um projeto ou emenda.

Um parlamentar pode apresentar recurso contra pareceres de comissões desde que obtenha apoio de um décimo do total de integrantes da Casa. O plenário deve aprovar o recurso e apreciar o mérito da questão. O plenário também é obrigado pelo Regimento Interno a deliberar sobre projetos de lei complementar, de código e de iniciativa popular, entre outros. Todas estas deliberações dependem de quorum.

Nas comissões, o quorum é de metade mais um (maioria simples) de seus integrantes. No plenário, a mesma coisa. Pedir "verificação de quorum" é prática tradicional do Congresso, tanto nas comissões quanto no plenário. É uma forma de obstruir a votação muito usada pelos partidos, um parlamentar ou grupo de parlamentares para retardar a tramitação de uma matéria. Na revisão Constitucional de 93/94, foi a principal arma dos partidos de oposição (PT e PDT) para impedir as votações.

A questão de ordem é outro instrumento bastante útil para retardar a discussão ou a votação da matéria. O atual presidente do PT, José Genoíno, mestre dos segredos do Regimento Interno da Câmara, usava regularmente a questão de ordem para atrasar sessões.

A questão de ordem é motivo de momentos de tensão durante as sessões: a Presidência chega a cortar o som do microfone - são dois no plenário e um perto da Mesa - de parlamentares que excedem o tempo ou não falam do assunto tratado. Não raro, isso provoca xingamentos e até cenas de violência no plenário, como ocorreu em setembro de 93, quando o então deputado Luiz Alfredo Salomão, do PDT, quebrou o microfone que lhe fora cortado durante a discussão do Regimento Interno da falecida Revisão Constitucional. Salomão alegava que não havia quorum para a sessão, a Mesa não lhe deu ouvidos e o deputado perdeu as estribeiras.

3. A VOTAÇÃO

Segunda fase da apreciação das proposições, a votação ocorre em seguida ao encerramento da discussão da matéria. São registrados os votos a favor, contra e as abstenções, quando o deputado se escusa de votar. Um deputado também pode declarar-se impedido de se manifestar sobre a questão em debate - seja porque se trate de causa própria ou assunto em que tenha interesse pessoal. Seu voto é considerado pela Mesa em branco.

Excetuando-se as matérias constitucionais, que exigem três quintos dos votos, as decisões são tomadas por maioria de votos, seja absoluta, no caso de leis complementares, seja simples, nas demais matérias. Mas o quorum mínimo de presença é sempre necessário - na Câmara, 257, ou metade mais um dos 513 deputados; e no Senado, 41, metade mais um dos 81 senadores.

As votações podem ser ostensivas, nas quais parlamentares abrem seu voto, ou secretas. Nas ostensivas, o voto pode ser simbólico, quando a Mesa determina que os parlamentares favoráveis à aprovação permaneçam sentados, ou nominal, em que cada parlamentar é chamado a dizer sim ou não ao microfone, conforme seu nome for anunciado pela Mesa, ou marca seu voto no painel eletrônico.

O processo nominal é exigido na votação de leis complementares à Constituição, nas verificações de votação ou por requerimento de qualquer parlamentar, desde que com apoio, por exemplo, na Câmara, de pelo menos 31 deputados, ou 6% dos integrantes da Casa. Os líderes que representam 6% de parlamentares também podem pedir a verificação de votação. Normalmente, esta prática é usada quando é do interesse de um parlamentar, de um partido ou de vários partidos impedir ou retardar votações. Mas há um senão: salvo decisão de um grupo maior de parlamentares (na Câmara, um décimo do total, ou 52 deputados), só é aceito um pedido de verificação de votação a cada hora.

A chamada nominal dos parlamentares é exigida pelo Regimento Interno em caso de votação de licença para processar o presidente e o vice-presidente da República - como ocorreu na sessão, em setembro de 1992, que permitiu o processo contra o ex-presidente Fernando Collor - e ministros de Estado, por crime comum ou de responsabilidade.

No caso das votações secretas, empregam-se o painel eletrônico, sem identificação do voto de cada parlamentar, ou o sistema de cédulas, depositadas em urnas, à vista do plenário.

A votação é um processo complexo: em primeiro lugar, é votado o substitutivo de comissão técnica, e não o projeto original. Se não houver substitutivo, votam-se primeiro as emendas, uma a uma, e só depois o projeto. As emendas são votadas na seguinte ordem: primeiro as supressivas, depois as aglutinativas, as substitutivas, as modificativas e as aditivas. E as subemendas substitutivas e supressivas ainda têm precedência em relação às emendas sobre as quais incidem.

Todo este procedimento burocrático torna as sessões de votação, normalmente, muito maçantes. Afinal, não é todo dia que se discute e vota um tema polêmico, de interesse de toda a sociedade.

4. O DESTAQUE

Destaque é outro procedimento regimental usado nas votações, e serve para, entre outras coisas, retirar partes do texto em votação; transformar uma parte do texto em proposição autônoma; e suprimir partes da proposição em votação.

Os destaques podem ser simples ou destaques para votação em separado (DVS).

Os requerimentos dos DVS exigem apoio, na Câmara, de um décimo dos seus integrantes (52 deputados) ou de líderes representando esse número de deputados, mas a proposta terá de ser aprovada em plenário. Os partidos, porém, têm direito a um número mínimo de DVS (que não precisam ser submetidos à aprovação do plenário), de acordo com o tamanho de suas bancadas:

• De 5 a 24 deputados (PV, PC do B, PDT, PSB e PPS) - direito a um destaque.

• De 25 a 49 deputados (PTB e Bloco PL/PSL) - direito a dois destaques.

• De 50 a 74 deputados (PP, PSDB e PFL) - direito a três destaques.

• 75 ou mais deputados (PT e PMDB) - direito a quatro destaques.

5. ENCAMINHAMENTO DE VOTAÇÃO

Para cada proposição encaminhada para votação, há uma discussão prévia, durante a qual podem falar quatro parlamentares: o autor da proposta, o relator, um deputado a favor, e outro contrário à proposta. Cada deputado poderá falar por apenas cinco minutos. Em seguida, é aberta discussão geral, sempre intercalando um deputado a favor da proposta com outro contra.

O prazo continua sendo de 5 minutos por deputado, e nenhum parlamentar poderá falar mais de uma vez.

A prática do Congresso nas votações mais polêmicas mostra que essas regras são freqüentemente feridas: a Mesa Diretora aperta numerosas vezes a campainha para lembrar ao parlamentar que seu tempo está concluído, até que é obrigada a cortar o som do microfone.

6. REDAÇÃO DO VENCIDO E REDAÇÃO FINAL

Esta impenetrável denominação se aplica à redação do texto de proposição aprovado em primeiro turno - com emendas. Encerrada a primeira votação, a proposição e suas respectivas emendas são encaminhadas à comissão competente para a redação do vencido, isto é, a elaboração do novo texto - já incluindo as emendas aprovadas - para ser submetido ao segundo turno de votação.

A redação final é o texto pronto da proposição que deve, mais uma vez, ser submetido a votação. Às vezes, nesses momentos, descobre-se algum contrabando na redação final, que só pode ser detectado por um parlamentar ou assessor argutos. Aprovada numa das casas do Congresso, a proposição é encaminhada à outra.

Aprovada nas duas casas, vai à sanção do Presidente da República, que pode sancioná-la ou vetá-la, parcial ou totalmente. Apreciados os vetos do Presidente pelo Congresso, se houver, a proposição é então promulgada pelo Presidente. Se este não o fizer no prazo de 48 horas, o presidente do Senado o fará.

A proposição encaminhada ao Senado pode voltar à Câmara, sempre que os senadores introduzirem emendas - e vice-versa.

7. ARQUIVAMENTO

Fato corriqueiro no Congresso é o arquivamento de proposições, por rejeição, por estarem prejudicadas - seja em função de haver outra idêntica em tramitação, ou por ter perdido a validade, em função do passar do tempo - e ainda por ter se encerrado a legislatura quando a matéria ainda estava em tramitação.

Na Câmara, não vão para o arquivo:

• Matérias oriundas do Senado, ou lá aprovadas.

• Com pareceres admitidos em todas as comissões

• Que já tenham sido aprovadas em um turno de votação ou originárias da iniciativa popular, de outro Poder ou do procurador-geral da República.

8. OUTRAS MATÉRIAS

O projeto de código é assim chamado por se tratar-se de matéria complexa ou abrangente, que exige designação de comissão especial para sua análise, como ocorre com as emendas à Constituição. Depende de sanção presidencial, e é vedada a tramitação simultânea de mais de um projeto de código.

A iniciativa de leis relativas ao Orçamento são de exclusiva competência do Poder Executivo, e submetidas, por força da Constituição, a comissão mista permanente composta por senadores e deputados - é a famosa Comissão Mista de Orçamento.

O Congresso também analisa o Plano Plurianual do Governo, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual e os créditos adicionais, para suplementação de verbas.

Além disso, o Parlamento também aprecia a prestação de contas do Executivo. Em todas estas tarefas, o Congresso pode recorrer ao Tribunal de Contas da União, para a realização de auditorias, inspeções e perícias.

Mas uma das mais interessantes atribuições do Congresso é a proposta de fiscalização e controle. Por ela, entre outras ações, deputados e senadores podem encaminhar ao Governo solicitações em que ministros de Estado ou titulares da administração federal sejam chamados a prestar esclarecimentos aos parlamentares, por escrito ou pessoalmente - sendo esta última a forma mais freqüente.

9. MODELOS DE ELABORAÇÃO LEGISLATIVA

Elaborar um projeto de lei ou qualquer outro tipo de proposição legislativa exige técnica.

Mas um grupo de cidadãos pode levar a um congressista uma idéia que, se for encampada pelo parlamentar, tem chance de tornar-se uma proposição.

Embora os parlamentares disponham de assessoria legislativa para a elaboração de projetos, encaminhar um esboço de proposição legislativa ajuda o congressista a entender melhor a idéia.

Os projetos incluem dez itens básicos:

1. Cabeçalho ou preâmbulo, com a espécie da proposição, seu número de ordem, o ano da apresentação.

2. O autor da proposição.

3. Um resumo claro do conteúdo do projeto. Se contiver alteração de dispositivo legal, é preciso mencionar.

4. A forma de tramitação.

5. A ordem de execução, com as formas verbais decreta, sanciona, resolve ou promulga.

6. Divisão em artigo, parágrafos, alíneas e números.

7. Determinação da data em que a matéria entrará em vigor.

8. Cláusula revogatória, artigo que revoga todas as disposições em contrário.

9. Justificação.

10. Fecho, com local, data e assinatura do autor.